Voorzorgsdogma

Wanneer angst uitgroeit tot beleid.

(Artikel door Pieter Cleppe, ondervoorzitter van Libera! en hoofdredacteur van BrusselsReport.eu.)

Dat de Europese Commissie een machtige instelling is, wordt algemeen erkend, maar de omvang van haar daadwerkelijke macht wordt vaak nog steeds onderschat. 

De instelling heeft niet enkel het monopolie om wetgeving voor te stellen die geldt voor bijna 450 miljoen mensen – of zelfs veel meer, als we rekening houden met het „Brussels effect”, waarbij niet-Europese industrieën vrijwillig EU-normen overnemen.

Zij speelt ook een belangrijke rol nadat haar voorstellen zijn gepubliceerd, tijdens het wetgevingsproces, door in de onderhandelingen – de ‘trilogen’ – tussen de EU-lidstaten en het Europees Parlement te ‘bemiddelen’.

Tot slot heeft de Europese Commissie ook nadat EU-wetgeving is aangenomen grote invloed op de uitvoeringsmaatregelen voor die wetgeving, aangezien zij voorzitter is van “comitologie”-comités met nationale regeringsvertegenwoordigers die tot taak hebben over die maatregelen te beslissen. Volgens een Nederlands proefschrift wordt bijna 50 procent van de inhoud van Europese wetgeving in die fase bepaald.

Een grootschalig onderzoek uitgevoerd door mijn voormalige denktank Open Europe concludeerde dat de impact van EU-wetgeving goed is voor ongeveer twee derde van alle wetgeving in de EU. Ondanks deze grote macht laat het besluitvormingsproces van de Europese Commissie vaak te wensen over. Niet alleen worden veel voorstellen nog steeds aangenomen zonder effectbeoordeling, soms wordt er ook onvoldoende rekening gehouden met wetenschappelijke overwegingen. Een analyse van de denktank ECIPE merkt op dat zelfs wanneer er effectbeoordelingen zijn, “indirecte en langetermijnkosten vaak worden verwaarloosd, gemarginaliseerd of volledig genegeerd.”

Wetenschappelijk bewijs negeren

Het meest recente voorbeeld hiervan zijn de pogingen van de Europese Commissie om sociale media te reguleren, waarbij zij haar optreden rechtvaardigt door te verwijzen naar de bescherming van kinderen. Tot haar vele wetgevingsinstrumenten behoren de Digital Services Act (DSA) en de Digital Markets Act (DMA). Een opvallende maatregel was de presentatie van de EU-app voor leeftijdsverificatie, die terecht kritiek  kreeg omwille van privacy-overwegingen, mede omdat de mobiele app slechts enkele uren na de presentatie gehackt werd.

Meer fundamenteel heeft de Belgische hoogleraar cognitieve psychologie Wouter Duyck al gewaarschuwd tegen de aannames die ten grondslag liggen aan deze aanpak, waarbij hij uitlegt dat het allerminst evident is dat schermtijd überhaupt schadelijk is. Onlangs stelde hij daarover op twitter/X: “Omdat men bewust mensen bang maakt met ‘hersenen’, even apart de grootste ‘hersen’studie. 12.000 herhaalde hersenscans van kinderen (dat is gigantisch) in toptijdschrift Cortex. Conclusie: “no impact”

De studie die hij aanhaalt, merkt op dat “verkennende analyses die voorspelden hoe schermmedia-activiteit neurale trajecten beïnvloedde, geen significant effect van SMA [wat staat voor schermmedia-activiteit] op neurale rijping over een periode van twee jaar aantoonden.”

Ook als het gaat om gezondheidsbeleid ligt de Europese Commissie regelmatig onder vuur vanwege haar nogal losse band met de wetenschappelijke consensus. Vorig jaar verklaarde EU-commissaris voor Gezondheid, Olivér Várhelyi, openlijk dat “nieuwe tabaks- en nicotineproducten gezondheidsrisico’s met zich meebrengen die vergelijkbaar zijn met die van traditionele producten.” Dit is simpelweg in tegenspraak met de huidige wetenschappelijke consensus. Zo stelde het ministerie van Volksgezondheid van de Britse regering dat “blijkt uit de beste schattingen dat e-sigaretten 95% minder schadelijk zijn voor de gezondheid dan normale sigaretten.” Onlangs herhaalde Várhelyi zijn stelling en wees hij specifiek naar nicotine als oorzaak van obesitas en hartziekten, ondanks bewijs dat overmatige suikerconsumptie, slecht voedsel, alcoholmisbruik en gebrek aan lichaamsbeweging de belangrijkste factoren daarvoor zijn.

Eind april stuurde een coalitie van 26 onafhankelijke wetenschappers en volksgezondheidsexperts een formele brief aan de Europese Commissie, met als belangrijkste boodschap dat niet alle nicotineproducten hetzelfde risico met zich meebrengen. Hoewel ze een aantal studies bijvoegden, benadrukten ze: “Europa kan niet beweren ‘de wetenschap te volgen’ op het gebied van kanker, terwijl het een van de meest fundamentele wetenschappelijke onderscheiden in de tabaksontmoediging negeert: het verschil tussen rook en rookvrije producten.”

Dit illustreert de noodzaak van meer op wetenschappelijk bewijs gebaseerde beleidsvorming op EU-niveau. Het debat vindt plaats tegen de achtergrond van de herziening van de Tabaksaccijnsrichtlijn (TED) en een mogelijke nieuwe “Eco-Nicotine”-richtlijn, die gericht is op de milieu-impact van wegwerpvapes. Afzonderlijke lidstaten zoals België voeren ondertussen al een verbod in op vape-smaken, ondanks negatieve ervaringen met deze aanpak in Nederland. Het toont in ieder geval aan dat de Europese Commissie wellicht niet de enige instelling is met tekortkomingen als het gaat om wetenschappelijk onderbouwde beleidsvorming.

Het voorzorgsbeginsel

De kern van het probleem is dat de EU vasthoudt aan het “voorzorgsbeginsel”, dat gepaard gaat met een zeer onwetenschappelijke intolerantie voor elk risico. Het beginsel voorziet dat, zoals de Europese Commissie het zelf formuleert, “wanneer wetenschappelijke gegevens geen volledige risicobeoordeling toelaten, een beroep op dit beginsel bijvoorbeeld kan worden gedaan om de distributie te stoppen of de terugtrekking uit de markt te gelasten van producten die waarschijnlijk gevaarlijk zijn.”

David Zaruk, een academicus en commentator gespecialiseerd in de beleidsaanpak van risico's legt uit dat deze interpretatie van het beginsel door de Europese Commissie, die afkomstig is van de groene NGO “European Environmental Bureau”, “in wezen de bewijslast omkeert, wat betekent dat je iets niet op de markt mag brengen tenzij je met zekerheid kunt aantonen dat het volledig veilig is.”

Hij merkt op dat als gevolg hiervan "we nu systematisch producten van de markt halen. Er komen geen nieuwe bestrijdingsmiddelen op de markt en boeren raken waardevolle hulpmiddelen kwijt. En toen werd het nog ingewikkelder toen de Commissie zei: ‘Trouwens, je moet ook bewijzen dat het geen hormoonontregelaar is’ [een chemische stof die hormonen nabootst]. Nou, koffie is een hormoonontregelaar. Het is trouwens best lastig om een hormoonontregelaar op zichzelf te definiëren.”

Peter McNaughton, hoogleraar farmacologie aan de Universiteit van Cambridge, denkt dat aspirine destijds niet zou zijn toegestaan als het voorzorgsprincipe op die uitvinding was toegepast, en stelt: “Dit medicijn heeft aanzienlijke nadelige bijwerkingen en zou vandaag de dag nooit worden goedgekeurd. De voordelen ervan zijn echter enorm.”

Paternalisme

Het voorzorgsbeginsel is verankerd in de EU-regelgeving inzake chemische stoffen, bijvoorbeeld in de EU-richtlijn REACH uit 2006, een van de meest complexe wetgevingen in de geschiedenis van de EU. Het verplicht bedrijven om chemische stoffen te registreren bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA). Dit was niet alleen ongelooflijk bureaucratisch, maar dient ook om nieuwkomers van de EU-markt weg te houden. Op de een of andere manier gaan paternalisme en protectionisme vaak hand in hand.

Het voorzorgsbeginsel is bovendien verankerd in het actieplan van de Europese Commissie om alcoholgebruik te beperken teneinde kanker te verminderen. Daarmee wil de Commissie de EU-lidstaten ondersteunen bij het beperken van de betaalbaarheid en beschikbaarheid van alcohol, evenals bij het aan banden leggen van reclame en promotie. Hoewel er uiteraard een verband bestaat tussen alcoholmisbruik en kanker, is het heel goed mogelijk om verantwoord en met mate alcohol te consumeren. Recente studies tonen aan dat zelfs een lage tot matige alcoholconsumptie gezondheidsrisico’s met zich meebrengt, maar de vraag is natuurlijk of die risico’s in verhouding staan tot het beleid dat erop gericht is het alcoholgebruik onder volwassenen te beteugelen. Zij zouden zelf de afweging moeten kunnen maken, zonder dat de overheid het bewuste product duurder maakt. 

Deze paternalistische, risicomijdende houding is volgens de Duitse CDU-Europarlementariër Axel Voss ook waarneembaar in het Europees Parlement als het gaat om het reguleren van digitale innovatie. “Wat er in het Europees Parlement gebeurt, is dat de meeste mensen zich laten leiden door angst en bezorgdheid en alles proberen uit te sluiten”, merkte hij op over de houding van Europarlementariërs ten opzichte van kunstmatige intelligentie. Dit verklaart wellicht een en ander over het feit dat de EU achterloopt op de Verenigde Staten en China als het gaat om AI.

In dat opzicht is het amusant om vast te stellen dat als “science” niet altijd de EU-wetgeving inspireert, “science fiction” dat in ieder geval wel lijkt te doen. In 2021 somde KU Leuven-wetenschapper Domenico Orlando in een artikel voorbeelden op waarbij beleidsmaatregelen volgens hem “geïnspireerd lijken te zijn door fictie”. Als voorbeeld noemt hij de inmiddels beruchte EU-AI-wet, die volgens hem “meer is beïnvloed door de angsten van de populaire cultuur over technologie dan door puur wetenschappelijke of technische beoordelingen”

Hij verwijst daarbij naar hoe in “een aflevering van Black Mirror een nabije toekomst wordt geschetst waarin individuen een sociale score krijgen op basis van hun gedrag.” Volgens Orlando was dit een van de inspiratiebronnen voor het verbod op sociale scoring in de AI-wet.

Natuurlijk kunnen er ook empirische rechtvaardigingen voor het gevaar van zo’n sociale scores zijn geweest, maar het is in elk geval duidelijk dat de AI-wet niet bepaald het grote succes is waarop werd gehoopt. Aangeprezen als de “eerste alomvattende AI-wet ter wereld” in 2023, staat deze nu reeds op de agenda voor een vereenvoudigingsherziening, om deze ‘eenvoudiger’ en “innovatievriendelijker” te maken. De Europese instellingen hadden beter het spreekwoord “Bezint eer gij begint” in gedachten gehouden.